Healthy Skepticism Library item: 16003

Warning: This library includes all items relevant to health product marketing that we are aware of regardless of quality. Often we do not agree with all or part of the contents.

Publication type: book

Santos LA.
AGENCIFICAÇÃO, PUBLICIZAÇÃO, CONTRATUALIZAÇÃO E CONTROLE SOCIAL: POSSIBILIDADES NO ÂMBITO DA REFORMA DO
2000
http://diap.ps5.com.br/file/655.pdf

Abstract:

Desde 1995, com o início do Governo Fernando Henrique Cardoso, vem se
desenvolvendo, em nosso país, um debate da mais alta relevância, relativo à
“Reforma do Aparelho do Estado”, e que terá profundas repercussões sobre as
formas de organização adotadas pelo Estado para atender aos seus fins.
Esse debate se insere num tema mais amplo, que é a própria reforma do
Estado, do qual fazem parte as mudanças na ordem econômica, nos direitos sociais,
nos sistemas político, judiciário e tributário, mas adquire uma visibilidade maior em
virtude dos seus imediatos efeitos sobre a vida daqueles que mantém relações diretas
com o aparelho estatal, quer na condição de cidadãos-usuários, quer na condição de
servidores ou agentes públicos.
A reforma do aparelho do Estado, como tem sido designada, toma como
base as premissas identificadas pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado, documento aprovado em novembro de 1995 pela Câmara da Reforma do
Estado que apresenta um diagnóstico da “crise do Estado” e da Administração
Pública Federal, define objetivos e formula diretrizes para as intervenções do
Governo Fernando Henrique Cardoso no sentido de promover uma reforma da
administração pública. Pretende tal documento, simultaneamente, “criar condições
para a reconstrução da administração pública em bases modernas e racionais” e
preparar a administração pública brasileira para “a magnitude e os desafios que o
País passou a enfrentar diante da globalização econômica”.
O projeto reformista, assim definido, insere-se na perspectiva maior da
globalização, especialmente porque adota as concepções neoliberais.
Inequivocamente, o resultado do processo é um Estado reduzido, limitado, despido
de capacidade operativa e subordinado ao interesse privado ainda mais do que já é
atualmente.
O neoliberalismo opta pelo “Estado Mínimo” em oposição a um Estado
grande e forte que suspostamente existiria no Brasil. Todavia, a verdade é que, no
Brasil e na maior parte dos países do Terceiro Mundo, o Estado é simultaneamente
grande e fraco, incapaz de implementar as políticas públicas, permeado pela
corrupção e pela ineficiência. A hiperconcentração de poderes, a superposição de
estruturas e ações, a burocratização desmedida, a prática do empreguismo, a
multiplicação dos cargos de confiança e o excessivo controle político caracterizam-no
perante os olhos da sociedade como um leviatã. Essa “grandeza” desaparece
quando deixa de estender sua ação a áreas geográficas e setores sociais excluídos,
enquanto privilegia o atendimento das demandas orientadas de cima para baixo,
mostrando sua fraqueza por meio de sua ineficiência, por sua ausência na prestação
de serviços públicos ou por sua apropriação pelo poder do grande capital.
O desenvolvimento exigido pela sociedade brasileira, no entanto, requer um
Estado forte, capaz de assumir seu papel em um projeto nacional de desenvolvimento
e, por esta razão, de um Estado que seja democrático e socialmente controlado.
Um desafio fundamental para qualquer governo, nos dias de hoje, é o de
realizar uma reforma do Estado que, introduzindo um novo modelo de gestão, crie
condições para a implementação de um novo tipo de desenvolvimento econômicosocial,
fundado nos valores da democracia. Ao atraso e autoritarismo do Estado
brasileiro, opõe-se um novo modelo de gestão, que modernize o Estado tendo como
pressuposto a sua democratização.
Uma reforma com essa concepção parte de premissas totalmente diversas
daquelas adotadas sob a perspectiva neoliberal. Requer uma administração pública
estruturada e organizada de maneira proporcional ao que a sociedade espera do
Estado brasileiro. Ao contrário de fragilizar o Estado de Direito, subordinando o
servidor público a normas e regras típicas do regime privado, onde manda quem pode
e obedece quem tem juízo, requer que se dê ao servidor condições para o pleno
exercício de seu cargo e de sua cidadania, como agente que é do desenvolvimento
nacional, do aprofundamento da cidadania, da redução das desigualdades sociais e
da descentralização.
No momento atual, passam por uma fase de questionamento as diversas
premissas que dirigem a organização administrativa estatal em nosso país,
materializadas na busca de novos formatos institucionais que possam “contornar” os
limites vinculados à essência daquele regime, sob a justificativa do “enrigecimento” e
do esgotamento do modelo burocrático de administração.
Constata-se no âmbito da administração direta, autárquica e fundacional,
assim como nas empresas estatais, o questionamento de princípios como o da
obrigatória adoção de um regime jurídico único de natureza implicitamente estatutária
para os servidores públicos civis, de normas gerais de licitação para a administração
direta e indireta, da ampla sujeição da administração aos princípios da legalidade e
impessoalidade e do concurso público como forma exclusiva de ingresso nos
quadros de pessoal da administração pública, e aos limites impostos pela
Constituição à execução orçamentária.
Desse questionamento, quando não são adotadas medidas mais radicais,
como a privatização das instituições públicas, tem decorrido a busca de meios para
assegurar competitividade na gestão estatal, por meio da crescente sujeição das
entidades da administração indireta ao regime de direito privado e, notadamente, pelo
uso de mecanismos como o contrato de gestão, ampliando a sua autonomia
administrativa e financeira. No âmbito das “agências executivas”, “organizações
sociais” e empresas estatais, a busca frenética por novos mecanismos que permitam
libertá-las do “jugo” do princípio da impessoalidade, expresso na sujeição às regras
gerais de licitação e concurso público, vem orientando as recentes tentativas de
mudança.
Trata-se de uma tendência verificada em vários países ao longo dos últimos
15 anos, onde a redução dos quantitativos de servidores públicos e instituições
governamentais e dos gastos públicos, e da própria extensão do aparelho estatal, é
acompanhada da transferência de responsabilidades antes a cargo das instituições
estatais para o setor privado ou, como sugere o Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado, para organizações públicas não-estatais. Por outro lado, vem
sendo buscado o fortalecimento de entidades da administração indireta destinadas
ao exercício das chamadas atividades exclusivas de Estado, a cargo de instituições
via de regra estruturadas sob a forma de autarquias.
Esse processo de reordenamento institucional e legal do Estado brasileiro, e
em especial do Poder Executivo da União e de sua administração indireta, em parte já
materializado em mudanças constitucionais e legais, acarretará ajustes e adequações
também em relação à situação dos quadros de pessoal preexistentes, seja no tocante
às normas definidoras de suas relações de trabalho, seja em relação à sua política
remuneratória, seja em relação ao regime previdenciário decorrente do regime de
trabalho adotado.
No entanto, sob o rótulo das reformas “gerenciais”, implementadas sob uma
perspectiva neoliberal, semelhante à já tentada sem sucesso na vigência do Decreto-
Lei nº 200/67 e cuja implementação requer condições necessárias e suficientes ainda
não presentes em nosso sistema administrativo e em nossa cultura política, as
preocupações concentram-se na redução do gasto público e o controle do déficit
público, sob o argumento da “crise fiscal do Estado”.
E, ao fim e ao cabo, sob a lógica do “ajuste fiscal”, a administração pública
vai se descaracterizando. O setor privado passa a assumir funções antes executadas
pelo Estado e suas entidades, que são reputadas dogmaticamente como
incompetentes e perdulárias, e, mesmo com tais mudanças, de ser menos eficientes
do que as empresas privadas, que passam a imitar com vistas a atingir maior
“eficiência”.
Todavia, não se pode compactuar com propostas que visem jogar sobre as
costas do servidor e da sociedade o ônus da má gestão estatal. A contratualização da
administração pública, pedra de toque da chamada “administração gerencial”, pode
ser utilizada como mecanismo de planejamento e avaliação de desempenho das
organizações públicas, mas apenas naquelas atividades cuja natureza econômica
permita que esses instrumentos sejam implementados sem riscos para a efetividade
das políticas públicas. O contrato de gestão, assim, não virá em substituição da
relação hierárquica, necessária num ambiente político como é a Administração
Pública, nem tampouco servirá de instrumento para que se proceda a uma ampla
“feudalização” dos espaços de poder. Para que se evite essa tendência disfuncional,
é requisito essencial que a sociedade seja convidada a participar da gestão desses
contratos, de modo a assegurar o controle social e externo da gestão estatal e a
satisfação dos interesses dos usuários.
Tendo em vista essas condicionantes, o presente estudo visa oferecer no
contexto da “Reforma do Aparelho do Estado” uma contribuição para a compreensão
dos problemas a serem enfrentados e identificação das alternativas ao seu
enfrentamento, especialmente aquelas relacionadas ao atual ordenamento
institucional da administração indireta, vis a vis a natureza jurídica das entidades
estatais, e a inserção dos trabalhadores e da sociedade no processo de discussão e
revisão das formas institucionais para a sua organização, determinada pela Emenda
Constitucional n.º 19/98, num momento histórico altamente hostil a essa participação.
Cumpre, então, analisar os instrumentos e as perspectivas da “reforma
gerencial”, da “contratualização” e seus instrumentos e colocá-los sob uma
perspectiva construtiva e democrática, que permita relativizá-los como meios capazes
de produzir aperfeiçoamentos reais, e não como meros meios de sucateamento ou
privatização da gestão pública.
Pretendemos, portanto, de maneira exploratória, lançar algumas luzes sobre
esta discussão, suas premissas, pressupostos e decorrências. Esperamos que, ao
final, o próprio leitor possa chegar a algumas conclusões, ratificando – ou não – os
termos da análise rapidamente esboçada nesta introdução.